陈炳才不服龙岩市新罗区卫生局停止医师执业活动处理决定案
【案情】
原告：陈炳才，男，1948年11月17日出生，汉族，龙岩市新罗区小池卫生院医师，住龙岩市新罗区小池镇街道。
被告：福建省龙岩市新罗区卫生局，所在地址龙岩市新罗区溪畔路17号。
法定代表人：张先生，局长。
2001年9月17日，龙岩市新罗区卫生局对小池卫生院作出龙新卫字（2001）168号《关于对小池卫生院陈炳才医师停止医师执业活动的处理决定》，认定小池卫生院职工陈炳才医师，2000年11月19日值夜班期间，擅自脱离岗位，在医院三楼与他人打麻将，对住院病人吴村地没有主动检查观察病情，当病人病情恶化时，未采取积极有效的治疗措施，对延误病人病情负有重要责任。经龙岩市医疗事故技术鉴定委员会鉴定为二级医疗责任事故，严重违反了《中华人民共和国执业医师法》有关规定。根据执业医师法第三十七条第三项之规定，决定对陈炳才医师作出停止医师执业活动一年的处理。陈炳才不服，向龙岩市新罗区人民法院提起诉讼。
原告陈炳才诉称：原告是执业多年的医师。2000年11月19日，原告在小池卫生院值夜班，因没事而与同事在本院内打麻将消遣。当晚7时50分左右，患者吴村地由两个女亲属护送入院，原告接诊后，及时给予诊断和处理，并将其收住人院。之后，原告4次对患者进行观察。20日凌晨1时30分原告再次观察患者时，发现患者为“脑血管意外”，便当即告知其亲属病情危急，需立即转上级医院抢救治疗。当原告开出“甘露醇”叫患者家属取药，叫护士准备注射，并要拨打“120”叫救护车，患者家属却不同意，而是回去叫男家属，没有去拿药。患者的三个儿子到时，不相信原告的论断，并对是否转院等发生争执，一直拖延到3时30分才同意原告打“120”。4时左右，“120”救护车到小池卫生院，经会诊后，患者亲属才同意去拿药注射。5时许，患者被转入市第一医院，经诊断为脑出血、脑疝形成。院方发出病危通知，其亲属认为生存希望不大，放弃治疗，于20日晨7时许将患者运回，患者于下午4时左右死亡。事后，新罗区医疗事故鉴定委员会于2001年2月26日作出不构成医疗事故的认定。患者家属不服，提出重新认定申请。龙岩市医疗事故技术鉴定委员会于2001年7月4日作出二级医疗事故的认定。该认定书并没有送达原告，而小池卫生院又没有提出向上一级医疗事故技术鉴定委员会要求重新鉴定的申请。现被告根据该二级事故的鉴定结论，对原告作出停止医师执业活动一年的处理，原告难以折服。主要理由有：（1）患者的死亡，并非原告在诊疗护理过程中存在过失行为所造成的，不属医疗事故。患者的死亡有其必然性，而患者家属对病人的死亡也应负重要的责任，且原告值班期间违规打麻将与患者的死亡后果之间没有必然的因果联系。（2）被告对原告所作的处理决定，违反程序规定，且所依据的事实错误。原告是当事医务人员，是当事人之一，依法享有提请鉴定的权利。而被告所依据的该二级医疗事故的鉴定报告书并没有送达原告。为此，请求判决撤销被告对原告作出的停止医师执业活动的处理决定。
被告龙岩市新罗区卫生局辩称：（1）被告是小池卫生院的主管部门，原告陈炳才是小池卫生院职工。被告根据《农村卫生院的工作制度》和《执业医师法》对原告陈炳才作出的停止医师执业活动一年的处理属对本系统内部职工的行政处分，不属行政处罚，不必执行行政处罚的有关程序规定，不存在程序违法问题。（2）被告所作的处理决定认定事实清楚。原告在值夜班时，擅自脱离工作岗位，在有病人人院的情况下，仍然继续与他人打麻将，严重影响了规章制度，对延误病情负有重要责任，造成二级医疗事故。因此，请依法维持被告所作的龙新卫字（2001）168号处理决定。
【审判】
福建省龙岩市新罗区人民法院经审理认为：执业医师法是我国为保障医师的合法权益和保护人民健康而制定的法律。该法对医师的执业资格、考试和注册、执业规则、考核和培训以及法律责任等都作了系统的规定；并明确规定县级以上地方人民政府卫生行政部门负责管理本行政区域的医师工作。而本案原告陈炳才是被告龙岩市新罗区卫生局设置的龙岩市新罗区小池卫生院的医师，因此，被告龙岩市新罗区卫生局的主体资格适格，有权对其辖区内的医师即原告陈炳才作出行政处罚。在执业医师法中，既有行政处分条款，也有行政处罚条款。该法第三十七条规定：“医师在执业活动中，违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府卫生行政部门给予警告或者责令暂停六个月以上一年以下执业活动；情节严重的，吊销其医师执业证书；构成犯罪的，依法追究刑事责任……”。而本案被告对原告的处理决定，是根据龙岩市医疗事故技术鉴定委员会作出的鉴定结论并适用上述第三十七条中的相应规定作出的。因而，被告对原告的处理，明显属行政处罚，不属行政处分。根据《中华人民共和国行政处罚法》的规定，责令停产停业的，应当告知当事人有要求举行听证的权利。但本案被告对原告的处罚，并没有适用作出行政处罚所应当遵循的程序，而是以行政处分的形式向原告所在的小池卫生院作出。因此，本案被告对原告作出的责令暂停执业活动一年的行政处罚，违反法定程序，依法应当予以撤销。同时，根据国务院《医疗事故处理办法》的规定：“省、自治区、直辖市级鉴定委员会的鉴定为最终鉴定。它的鉴定，为处理医疗事故的依据。地区、县级鉴定委员会的鉴定，在没有争议的情况下，也是处理医疗事故的依据。”而根据《福建省＜医疗事故处理办法＞实施细则》的规定，当事医务人员对鉴定委员会所作的鉴定结论不服的，可向上一级医疗事故技术鉴定委员会申请重新鉴定。而原告对被告作出处罚所依据的龙岩市医疗事故技术鉴定委员会的鉴定结论有异议；该鉴定报告书在被告作出处罚前，并没有送达原告。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第3目的规定，该院于2002年3月11日作出判决如下：
撤销龙岩市新罗区卫生局于2001年9月17日作出的龙新卫字（2001）168号关于对小池卫生院陈炳才医师停止医师执业活动的处理决定。
一审宣判后，双方当事人在法定期限内均未上诉。
本案争议的焦点在于：
（一）被告龙岩市新罗区卫生局对原告陈炳才所作的停止医师执业活动一年的处理决定是行政处罚，还是行政处分
行政处罚是国家行政机关对违反行政法律规范的行为所给予的制裁措施。实施行政处罚的主体是特定的国家行政机关，被处罚的行为是违反行政法律规范的行为。具体表现形式有警告；罚款；责令停产停业；暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销营业执照；没收违法所得、没收非法财物；行政拘留；法律、行政法规规定的其他行政处罚等七种行政处罚形式，这七种行政处罚形式大体可以划分四类：申诫罚、财产罚、能力罚和人身罚。本案被告作出的关于对陈炳才医师停止医师执业活动的处理决定是属于行政处罚中的能力罚。能力罚是指行政机关对违反行政法律规范的行政相对方所采取的限制或者剥夺特定行为能力的制裁措施，是一种较为严厉的行政处罚。其主要表现形式有：责令限期改正、责令停产停业、暂扣或者吊销执照或者吊销许可证。行政处分是行政制裁的一种，也是一种行政执法手段。它具有以下特征：（1）行政性。行政处分是一种行政执法手段，是一具体的行政行为。（2）单方性。即行政主体单方面的意思表示，不必经被处分人的同意即可作出；（3）内部性。即行政内部的行政行为，是基于隶属关系而产生的，处分对象仅限行政机关工作人员；（4）法制性。行政处分是国家行政机关人员因违反行政法义务的行为而受到的处分。（5）非诉性。行政处分的被处分人不服行政处分，只能通过申请和申诉途径解决，不能向人民法院起诉。具体表现形式有警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。由此可见本案被告对原告陈炳才医师作出停止医师执业活动一年的处理决定不符合行政处分的形式，不具有行政处分的内容及特征。故该案被告所作的处理决定不是行政处分，属于行政处罚的性质。
（二）被告龙岩市新罗区卫生局作出的（2001）168号的处理决定是否合法
要分析本案被告作出的处理决定是否合法，应从以下方面着手：
1．被告作出的处理决定的主体资格是否适格。处罚主体资格，是指享有对违反行政法律规范行为有实施行政处罚的权力。能以自己的名义作出处罚决定，并承担实施行政处罚的法律后果的能力。据执业医师法第三十七条规定：“医师在执业活动中，违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府卫生行政部门给予警告或者责令暂停六个月以上一年以下执业活动；情节严重的，吊销其执业证书；构成犯罪的，依法追究刑事责任：……（三）造成医疗责任事故的；……”该法律规定被告龙岩市新罗区卫生局有负责管理行政区域内医师工作的法定职权，有权决定对医师作出警告或责令停止执业活动的行政处罚，由其作出处理决定的主体资格适格。
2．被告作出的处理决定所依据的证据是否确实、充分。国务院《医疗事故处理办法》第十三条规定：“鉴定委员会负责本地区医疗单位的医疗事故的技术鉴定工作。省、自治区、直辖市级鉴定委员会的鉴定为最终鉴定。它的鉴定，为处理医疗事故的依据。地区（自治州、市），县（市、市辖区）鉴定委员会的鉴定，在没有争议的情况下，也是处理医疗事故的依据。”福建省《医疗事故处理办法实施细则》第十四条规定：“各级鉴定委员会在同级卫生行政部门领导下负责本地区医疗单位的医疗事故或事件的技术鉴定工作，地（市）、县（市、区）鉴定委员会的鉴定，在没有争议的情况下，是处理医疗事故的依据。省级鉴定委员会的鉴定为最终鉴定。”根据以上规定，地（市）、县（市、区）鉴定委员会的鉴定，在没有争议的情况下，是处理医疗事故的依据，而本案被告龙岩市新罗区卫生局作出的处理决定是根据龙岩市医疗事故技术鉴定委员会的鉴定结论，该鉴定结论在被告作出处罚前，并没有送达给原告，也没有进行必要的质证。原告对龙岩市医疗事故技术鉴定委员会的鉴定结论有异议，因此，该鉴定结论不能为最终鉴定。且根据《福建省＜医疗事故处理办法＞实施细则》第十二条规定：“对医疗事故技术鉴定委员会所作的结论或对卫生行政部门所作的处理不服的，病员及其家属和医疗单位或当事医务人员均可在接到鉴定结论或处理通知书之日起十五天内向上一级医疗事故技术鉴定委员会申请重新鉴定或向上一级卫生行政部门申请复议。也可以直接向当地人民法院起诉。”本案龙岩市医疗事故技术鉴定委员会的鉴定结论在被告龙岩市新罗区卫生局对原告作出处罚前，没有送达给原告。使原告失去了应有的复议的权利。被告龙岩市新罗区卫生局作出的处理决定以龙岩市医疗事故技术鉴定委员会的鉴定结论为依据，原告对该鉴定结论有异议，不能作为最终鉴定。所以，该龙岩市医疗事故技术鉴定委员会的鉴定结论不能作为对原告陈炳才作出相应处理决定的依据，被告龙岩市新罗区卫生局在没有其他证据的情况下，对原告作出停止医师执业活动的决定，主要证据不足。
3．被告作出的处理决定程序是否合法。行政处罚应严格按行政处罚程序进行，行政处罚程序是行政处罚法的重要内容。我国行政处罚法规定了行政处罚的决定程序和执行程序两种。决定程序是指行政主体实施行政处罚时必须遵守的方式、步骤、空间、时限。它是行政处罚制度的重要内容，它的设定应注意达到两个方面的目的：一是通过程序保证行政机关迅速有力地制止与制裁行政违法行为；二是在此过程中不损害公民的合法权益。既要效率，又要公平，两者不能偏废。本案属于卫生行政，卫生行政处罚又有专门程序。卫生行政处罚决定程序的环节，可分为简易程序与一般程序。简易程序又称当场处罚程序。本案不属当场处罚程序，被告作出的处理决定是依龙岩市医疗事故技术鉴定委员会的鉴定结论，据执业医师法第三十七条中的相关规定作出的。可见本案属于一般程序，即普通程序。《卫生行政处罚程序》第二条规定：“本程序所指行政处罚，是指县级以上卫生行政机关依据卫生法律、法规、规章，对应受制裁的违法行为，作出的警告、罚款、没收违法所得、责令停产停业、吊销许可证以及卫生法律、行政法规规定的其他行政处罚。”适用卫生行政处罚的应按程序办理，应按受理、立案、调查取证，并作出书面处罚决定，送达当事人本人。《卫生行政处罚程序》第三十条规定：“卫生行政机关在作出的责令停产停业、吊销许可证或者较大数额罚款等行政处罚决定前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。当事人要求听证的，卫生行政机关应当组织听证，听证由卫生行政机关内部法制机构或主管法制工作的综合机构负责。”本案被告作出的处理决定，是根据龙岩市医疗事故技术鉴定委员会作出的鉴定结论并适用执业医师法第三十七条中的相应规定作出的行政处罚，应该严格遵守行政处罚及卫生行政处罚的方式、步骤、空间、时限办理。在本案中，被告并没有适用作出行政处罚所应当遵循的程序，而足以行政处分的形式向原告所在的单位作出。违反了行政处罚法的规定。因此，新罗区人民法院依法撤销龙岩市新罗区卫生局于2001年9月17日作出的关于对小池卫生院陈炳才医师停止医师执业活动的处理决定，是正确的。
（编写人：福建省龙岩市新罗区人民法院 李春莲 责任编辑：金俊银）