行政强制法对非诉执行行政案件的影响|2012
深圳医学律师
《行政强制法》于2012年1月1日起施行后，“行政非诉执行”的基本概念发生了变化，对行政非诉执行案件产生了重大影响。笔者认为有必要在此强化“行政非诉执行”的概念，并将其与其它相关联的几个概念作分析和比较，为论述《行政强制法》的施行对行政非诉执行案件产生的重大影响作铺垫。
行政行为是行政主体实施行政管理活动的各种方式、方法的总称。（1）行政行为是一种产生法律效果的行为，这种法律效果的形成往往就具有行政主体单方的强制性。行政行为包括行政立法行为、行政执法行为、行政司法（裁判）行为（2）。行政强制执行属行政执法行为中的一种。我国《行政强制法》所称行政强制，包括行政强制措施和行政强制执行。关于何为行政强制措施，法律定义的非常清楚，笔者在此不再赘述。而很多人对“行政强制执行”的概念理解错误，将“行政强制执行”与“行政机关强制执行”混同，从而将“行政强制执行”与“司法执行”完全分离。产生上述错误的原因，一是“行政强制执行”概念形成有历史原因，二是单从字面理解产生的歧议。
一、行政强制执行、行政非诉执行的概念及二者之间的关系。
1、行政强制执行的概念及行政强制执行模式
“行政强制执行”的概念有一个历史演变的过程，新中国行政强制执行制度，最早出现在1982年《民事诉讼法（试行）》中，该法第三条规定：“法律规定由人民法院审理的行政案件适用本法”第一百六十一条第二款规定：“法律规定由人民法院执行的其他法律文书，由有管辖权的人民法院执行”。最初“行政强制执行”的概念，执行主体是法院，主要有借助法院介入的司法执行模式。后来，随着《行政诉讼法》的施行，“行政强制执行”的概念为：行政强制执行，是指公民、法人或者其他组织逾期不履行行政法上的义务，国家行政机关依法采取必要的强制性措施，迫使其履行义务，或达到与履行义务相同状态的具体行政行为。（3）此时，行政强制执行即是“行政机关强制执行”，执行主体是行政机关，仅有行政机关和行政机关自力实现的行政执行模式，上述概念是将“行政机关强制执行”和“法院介入的司法执行”完全分离的。后来随着我国社会的发展，法制建设的不断完善，上述概念受到了行政法学界许多专家的置疑。比较早给“行政强制执行”准确的定义出现在《中国强制执行制度概论》里：行政强制执行，即行政案件的强制执行，是指执行机关根据国家法律、法规的规定，对不履行行政法律文书中确定的行政义务的义务人，采取的一定的强制性措施以迫使其履行义务。（4）从以上内容可以看出，享有行政强制执行权的主体“执行机关”为行政机关和人民法院，有司法执行模式和行政机关自力实现的行政执行模式两种。《行政强制法》的通过，标志着“行政强制执行”的法律概念已经形成。《行政强制法》第二条第三款明确规定：“行政强制执行，是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。”它包含的内容为，第一，享有行政强制执行权的主体是行政机关和人民法院。第二，行政强制执行发生的前提条件是公民、法人和其他组织不履行行政决定所确定的行政义务。第三，行政强制执行以强迫公民、法人和其他组织履行行政决定所确定的行政义务为目的。第四“行政强制执行”主要有借助法院介入的司法执行模式和行政机关自力实现的行政执行模式两种。 “行政强制执行”的法律概念已经明确“行政强制执行”与“行政机关行政强制执行”的关系， “行政机关强制执行”属于“行政强制执行”的下位概念，是“行政强制执行”的一种；“行政强制执行”包含“行政机关强制执行”和“法院介入的司法执行”。法院介入对行政决定（含具体行政行为）的司法执行模式就产生了行政非诉执行案件。“行政非诉执行”就是“行政强制执行”中借助法院介入的司法执行模式。
2、行政非诉执行的概念
“行政非诉执行”概念形成是相对于行政诉讼案件的执行而言的，《行政诉讼法》第六十五规定了行政诉讼案件的执行程序；第六十六条规定了没有经过行政诉讼，已经发生效力的具体行政行为的执行程序。司法实践中，法院受理、审查、执行行政机关发生效力的具体行政行为习惯被称为“行政非诉执行”。《行政强制法》实施前，“行政非诉执行”概念已经形成，法律学术界、实务界，包括百度百科等，均认为根据《行政诉讼法》第六十六条的规定，“行政非诉执行”是指行政机关作出的具体行政行为生效后，公民、法人或者其他组织在法定期限内既不申请复议和提起诉讼，又不履行行政行为确定的义务，由作出具体行政行为的行政机关或者具体行政行为确定的权利人在规定的期限内向人民法院申请强制执行的案件。《行政强制法》实施后，行政非诉执行案件有关申请人资格、申请期限等均发生了变化，从《行政强制法》第五十三条的规定可知，一是取消了具体行政行为确定的权利人在规定的期限内向法院申请强制执行的权利；二是对行政机关申请法院强制执行作了限制，即没有行政强制执行权的行政机关才可以申请法院强制执行。另需特别说明，《行政强制法》没有再延用 “具体行政行为”的概念，用“行政决定”代替了“具体行政行为”。这是因为“具体行政行为”的概念已经受到了很多行政法学专家的置疑，具体行政行为，原定义为国家行政机关依法就特定事项对特定的公民、法人和其他组织的权利义务作出的行政职权行为。现许多行政法学专家认为，行政行为性质有相对性，行政行为性质是“具体行政行为”还是“抽象行政行为”，行政行为的对象的数理影响行政行为的性质。（5）另《行政强制法》中的“行政决定”是广义的概念，包含了《行政诉讼法》和《若干解释》的“具体行政行为”和“行政裁决”等。综上，《行政强制法》实施后，原有的“行政非诉执行”概念已经不能再适用，必须修正。只有正确的理论，才能服务审判实践。笔者认为， 修正“行政非诉执行” 概念注意三点，一是必须符合《行政强制法》等法律规定；二是尽可能尊重人们已经习惯的原定义；三是依法注释，避免产生歧义。笔者在此对 “行政非诉执行案”的概念修正如下：“行政非诉执行”是指行政机关作出的行政决定生效后，公民、法人或者其他组织在法定期限内既不申请复议和提起诉讼，又不履行行政决定确定的义务，作出行政决定（有可强制行政的内容）的行政机关如果没有行政强制执行权，该行政机关在规定的期限内向人民法院申请强制执行行政决定的案件。
二、行政强制法对行政非诉执行案件的重大影响
现代意义上的行政强制执行，作为一项比较系统的制度，是十九世纪末二十世纪初才发展起来的，我国的行政强制执行产生于辛亥革命之后，1913年，即中华民国二年中华民国北京政府制定了行政执行法。（6）它是现代意义上的我国最早的行政强制法。新中国，废除了旧的法律制度，但行政强制制度长期得不到建立和完善。在建国60多年后，《行政强制法》于2011年6月30日由十一届全国人大常委会第21次会议通过，于2012年1月1日起施行。而《行政强制法》是法院办理行政非诉执行案件首先必须适用的法律，行政非诉执行是实现现在强制的手段。故《行政强制法》的施行对行政非诉执行案件的影响是空前的，必须引起上级相关部门高度重视，对相关问题进行调研，微观上讲是为提高行政非诉执行案件质量与效率，宏观上讲是为建设法治政府，保护公民、法人或者其他组织的合法权益。《行政强制法》即是行政强制的实体法，又是行政强制的程序法，还是办理行政非诉执行案件的特别法，该法的实施，对行政非诉执行案件产生影响是多方面的。
1、行政强制法对行政非诉执行案件的无形影响
《行政强制法》是在历经曲折后，才出台的一部重要法律，该法绝不是单就行政强制的法律规范，其影响远远超出了法律本身，它对我国社会主义民主法制建设、社会经济发展、政府形象和公信力的维护应该产生积极作用。《行政强制法》对非诉执行案件的影响，可以已经深入到意识形态方面，体现在法官办案理念的变化。法官必须认真学习《行政强制法》相关理论知识，明确行政强制立法目的，原则、追求目标。不能简单就案办案，深切的理解法律条文背后的人文精神和立法精神，做到既严把案件的审理程序、又兼顾案件其他环节的衔接，应该及时发现、反馈、想方设法解决非诉执行案件中遇到的实际问题，并在力所能及的范围维护政府形象和公信力，保护行政相对人的利益，化解行政争议。《行政强制法》对行政非诉执行案件的无形影响，体现在对行政审判法官的素质要求更高。行使强制执行权是法律赋予的职责，行政机关必须依法行使强制执行权，不得处置或放弃。但办理行政非诉执行案件的目的，不仅是执行到位，更重要的是化解行政争议。非诉执行案件执行和解结案是化解行政争议的重要方式，《行政强制法》规定了行政机关可以在不损害公共利益和他人合法权益的情况下，与当事人达成执行协议。（7）使非诉执行案件执行和解结案第一次有了法律依据。但非诉行政案件的执行和解与普通民事、刑事附带民事等案件的和解有本质不同，有其自身特点，有必须坚持的如下原则，（1）坚持合法性审查原则，即审查行政决定是否合法，审查申请人与被执行人达成的和解协议是否合法，和解协议的内容必须符合法律规定。（2）国家公权力的行政权不得处分原则。（3）被执行人提出申请、申请人自愿原则。（4）和解协议完全履行原则。一方当事人不履行或不完全履行和解协议的，另一方当事人在法定期限内申请强制执行的，法院应立即进入强制执行程序，执行原生效的行政法律文书。而即要把握以上原则又要促成当事人化解行政争议，不仅需要法官有较高的行政法学理论水平，能吃透法律精神，还需要有熟练的司法技能，另还涉及到司法智慧、社会阅历、调解艺术等等，总之，对行政审判法官的素质要求更高，否则，笔者胆心如果将非诉行政案件的执行和解与普通民事、刑事附带民事等案件的和解混同，实际是为行政机关“不作为”“滥作为”提供了“避风港”，将后患无穷。
2、行政强制法对行政非诉执行案件数的影响
《行政强制法》通过近二年，西陵法院、全宜昌市法院行政非诉执行案件数量对比悬殊化。《行政强制法》通过近二年，法院对行政非诉执行案件裁定不予受理或裁定不予执行的案件并不多，但基层法院有关行政非诉执行案件工作量并没有减少，发现不符合《行政强制法》规定的申请条件的情况较少。而行政强制法通过后近二年，发现不符合《行政强制法》规定的申请条件的情况较多。大部分是在法院释明后，行政机关分别将不符合《行政强制法》规定的申请条件的相关材料领回。
行政非诉执行案件数量减少原因是多方面的，好的方面，《强制执行法》第五十四条规定了行政机关申请人民法院强制执行前，应当履行催告前置程序。有部分小额罚款行政决定的当事人在收到催告书后，十日内履行了义务，不需再向法院申请强制执行，提高了行政效率。需要完善的方面，有的行政机关还没有建立与实施行政强制有关的配套制度，出现了行政强制权与司法强制权没有完全衔接起来的问题。有的行政机关执法人员岗位变动频繁，有的没有进行岗位培训，不熟悉行政强制执行业务，存在不作为和作为不合法的情况，另《行政强制法》有的规定与有的行政部门规章发生冲突，而《行政强制法》规定的比较原则，使行政执法人员操作困难。
2、必须发挥能动司法作用确保行政非诉案件质量
《行政强制法》对行政强制执行的权限、条件、主体、程序等，规定的都比较严格。作为一个行政机关，应该根据《行政强制法》等法律规定，建立行政强制相关的配套制度，从制度上为依法行政提供保障。如：行政强制内部审批规定（强制执行申请书应该由行政机关负责人签名，加盖行政机关公章）、事人意见反馈研究制定（行政决定告知后听取当事人意见）、查封扣押物品的管理制度、重大行政强制决定备案、行政强制损害赔偿补偿等等相关制度。针对上述情况，法院应该发挥能动司法作用，一是，给行政机关发出司法建议，客观分析行政机关在履行行政职能方面存在的问题和原因，要求行政机关规范行政行为、依法行政。行政机关应该反馈司法建议落实情况。二是，针对行政机关在《行政强制法》施行后面临的新问题，如怎样建立行政强制相关的配套制度问题及时给予指导，向行政机关发出非个案指导材料。支持行政机关依法行政。三是，对典型个案加强关注，及时与相关部门沟通，提出合理合法的建议，化解社会矛盾。
3、有关对行政执法人员进行岗位培训及稳定队伍问题
《行政强制法》进一步规范了行政强制行为，推进行政机关依法行政，加强了对行政机关及行政执法人员的监督，目的之一是提高了行政效率。但行政效率的提高，人的素质是关键。作出一个行政决定，涉及到许多实际问题，如程序问题、适用法律问题，自由裁量权的标准掌握问题，因此对行政执法人员的素质要求比较高。但有的行政机关法规科工作人员并非法律专业人士，又没有进行相关法律知识培训，对法律理解能力有限；有的行政机关人员因变动频繁，造成对行政强制执行相关业务不熟悉；针对以上情况，法院应该在主动并争取地方党委、人大、政府的支持的情况下，主动和相关行政机关联系，提出稳定行政执法队伍建议，提高行政执法人员素质的建议，为行政强制权与司法强制权的衔接创造了良好的法制环境。
4、办理行政非诉执行案件适用法律的重大变化
《行政强制法》即是一部重要的实体法，又是是一部重要的程序法，还是一部有关行政强制的特别法。如果调整同一对象的两个或者两个以上的法律规范因规定不同的法律后果而产生冲突的，一般情况下应当按照立法法规定的上位法优于下位法、后法优于前法以及特别法优于一般法等法律适用规则，判断和选择所应适用的法律规范。冲突规范所涉及的事项比较重大、有关机关对是否存在冲突有不同意见、应当优先适用的法律规范的合法有效性尚有疑问或者按照法律适用规则不能确定如何适用时，依据立法法规定的程序逐级送请有权机关裁决。（5）办理行政非诉执行案件涉及的实体法非常广泛，笔者在此不在赘述。涉及的程序法主要是《行政强制法》、《行政诉讼法》、最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（以下简称《若干解释》）（6），《行政强制法》施行后，在办理行政非诉执行案件过程中，已经出现了法律冲突问题，从法律适用冲突规则可以得知，《行政强制法》即是特别法，又是后法，故从理论上讲，《行政强制法》规定的办理行政非诉执行案件必须执行。
行政强制法施行一年多来，在规范了行政行为、维护市场秩序，促进经济社会发展，保护公民、法人或者其他组织的合法权益，提高行政效率等方面所起的作用是具大的，但一部法律的实施，需要良好的法制环境，良好法制环境的建立需要一个过程。以上就《行政强制法》施行对非诉执行案件的影响提出了自己的初浅看法，仅供参考。
来源于北大法宝【作者简介】方正权，宜昌市西陵区人民法院院长；向建军，宜昌市西陵区人民法院行政庭庭长。