《深圳经济特区医疗条例》亮点七：社区卫生服务机构的保障进一步落实
庹明生博士 深圳医学律师
《深圳经济特区医疗条例》（下称《条例》）第二十条规定“市、区人民政府应当加强社区服务机构建设标准化建设，推动社区卫生服务完善基本医疗服务功能。区人民政府应当按照社区卫生服务机构建设标准为公立社区卫生服务机构配备满足业务需求的业务用房、医疗设施设备和卫生技术人员，保障卫生技术人员及其他工作人员的劳动报酬和福利待遇。”《条例》赋予区人民政府对社区服务机构全方位的保障责任。该条入选《条例》亮点的理由是社区服务机构的重要性及《条例》对社区服务保障的力度。
1、 社区服务机构的重要性。
《中共中央、国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》（中发[2009]6号）提出”完善以社区卫生服务为基础的新型城市医疗卫生服务体系。加快建设以社区卫生服务中心为主体的城市社区卫生服务网络，完善服务功能，以维护社区居民健康为中心，提供疾病预防控制等公共卫生服务、一般常见病及多发病的初级诊疗服务、慢性病管理和康复服务。转变社区卫生服务模式，不断提高服务水平，坚持主动服务、上门服务，逐步承担起居民健康“守门人”的职责。建立城市医院与社区卫生服务机构的分工协作机制。城市医院通过技术支持、人员培训等方式，带动社区卫生服务持续发展。同时，采取增强服务能力、降低收费标准、提高报销比例等综合措施，引导一般诊疗下沉到基层，逐步实现社区首诊、分级医疗和双向转诊。”
可见社区卫生服务机构的重要性，如果有强大的社区卫生服务机构，能够向居民提供很好公共卫生服务、常见病及多发病的初级诊疗服务、慢性病管理和康复服务，承担得居民“守门人”角色，一般诊疗自然将下沉到基层，社区首诊、分级医疗和双向转诊的实现是自然而然的事，医疗卫生服务就将走上我们想要的轨道。反之，一切将走向反面，医疗资源逆向流动，患者自然跟着医疗资源流动，看病难及其带来的问题依旧或者愈演愈烈。
2、《条例》对社区卫生服务机构保障力度高于国家层面的规定
（1）《国务院关于发展城市社区卫生服务的指导意见》（国发[2006]10号）要求“地方政府要制订社区卫生服务发展中长期规划和年度发展计划，将发展社区卫生服务纳入当地国民经济和社会发展规划及区域卫生规划，落实规划实施的政策措施。在城市新建和改建居民区中，社区卫生服务设施要与居民住宅同步规划、同步建设、同步投入使用。” 要求“地方政府要为社区卫生服务机构提供必要的房屋和医疗卫生设备等设施，对业务培训给予适当补助，并根据社区人口、服务项目和数量、质量及相关成本核定预防保健等社区公共卫生服务经费补助。”
（2）《国务院办公厅关于建立健全基层医疗卫生机构补偿机制的意见》（国办发〔2010〕62号）要求“政府举办的基层医疗卫生机构基本建设和设备购置等发展建设支出，由政府根据基层医疗卫生机构发展建设规划足额安排。”“ 基层医疗卫生机构承担的突发公共卫生事件处置任务由政府按照服务成本核定补助。基层医疗卫生机构人员经费（包括离退休人员经费）、人员培训和人员招聘所需支出，由财政部门根据政府卫生投入政策、相关人才培养规划和人员招聘规划合理安排补助。”
（3）《国家卫生计生委、国家中医药管理局关于进一步规范社区卫生服务管理和提升服务质量的指导意见》（国卫基层发〔2015〕93号）要求“各级卫生计生行政部门、中医药管理部门要推动落实社区卫生服务机构建设、财政补助、人事分配等相关保障政策，充分调动社区医务人员的积极性。”
从国家层面看，社区服务机构基本建设和设备购置等发展建设支出由政府提供，对人员招聘、培训、报酬等由政府提供补助。《条例》赋予区人民政府对社区卫生服务机构承担责任“配备满足业务需求的业务用房、医疗设施设备和卫生技术人员，保障卫生技术人员及其他工作人员的劳动报酬和福利待遇。”
3、《条例》对社区卫生服务机构保障力度比深圳市以前的保障措施更强
（1）《深圳市人民政府关于发展社区健康服务的实施意见》（深府〔2006〕130号）“社区健康服务机构实行院办院管的管理体制，由各级各类医院举办或管理社区健康服务机构，举办或管理单位直接管理社区健康服务机构的人、财、物以及业务运行，并保障社区健康服务的工作质量和可持续发展。”“政府每年要按社区健康服务机构建设立项计划安排基础设施建设经费，每建成一个社区健康服务机构，市、区两级财政分别一次性补助30万元建设经费，并根据发展的实际需要逐步提高补助标准。切实保障社区健康服务机构业务发展经费投入，包括维持经费、重点项目经费和全科医学人才培训经费。” “妥善解决业务用房。社区健康服务机构业务用房在城市新建和改建居民区时同步规划、同步建设、同步验收与移交、同步投入使用，建设单位应在公共服务设施中建设社区健康服务机构用房而未按规划要求预留建设的，相关部门不予办理验收、登记等手续。由政府开发建设的居民住宅区，要按有关规定配套社区健康服务中心业务用房，资金由财政专项支付，建成后产权移交登记在辖区卫生局名下，由辖区卫生局提供给社区健康服务中心使用。农村城市化前后由原村集体或股份公司无偿提供给社区健康服务中心的业务用房，继续按原方式使用。对租赁非政府房产的业务用房，采取政府购买或全额补助房租等不同方式解决。市直医疗单位举办的社区健康服务机构购买或补助房租的经费由市级财政解决，其他社区健康服务机构购买或补助房租的经费按属地原则由各区政府解决。”
（2）深圳市卫生局关于印发《深圳市社区健康服务中心编制管理及人员聘用（任）工作暂行规定》的通知（深卫发〔2007〕16号）“编制部门核定编制后由财政部门核拨的人员补助经费，由举办医院统一管理，全部用于社区健康服务中心的人员经费补助。各举办医院要采取切实有效的措施，改善社区健康服务中心工作人员的福利待遇，按市政府《关于发展社区健康服务的实施意见》（深府〔2006〕130号）规定，在社区健康服务中心工作的人员待遇不得低于举办医院同类别、同职级人员的平均水平。”
从上述规定看，对社区卫生服务机构的保障的直接责任在举办的医院，政府承担的是间接责任。《条例》规定的是区政府对社区卫生服务机构承担的是全面的、直接的责任。